天行读案选自上海铁路运输法院税务审判案例精要中的一例，探讨税务局把一份未对外公布的内部操作规程当作执法程序依据是否合规，以及在实际诉讼中如何影响裁判结果。

案情概述：某公司于2021年取得两张增值税专用发票，合计为3500吨乙二醇的大额购销。2024年，某综合保税区税务机关认定供货方为“走逃（失联）企业”且购销货物名称严重背离，将该两张专票列为异常抵扣凭证，并通过异地协作平台推送至中某公司所属区税务所。该税务所当天向中某公司下发《税务事项通知书》，要求先行转出进项税。中某公司不服，提交了购销合同、银行回单、货权转移等材料，主张交易真实；税务所又向上下游主管机关函询，上游未回复，下游认为无法证明真实性。2024年5月，税务所依照国家税务总局2016年第76号公告和2019年第38号公告的规定，认定该凭证为异常并做出处理。中某公司提起行政诉讼，主要理由为税务所在诉讼中援引了税总发〔2020〕4号《关于印发异常增值税扣税凭证处理操作规程的通知》这一未公开的内部管理规范作为程序依据，且未事先书面告知事实、理由及陈述、申辩、听证权利，请求撤销该通知。

法律检核与法院判断要点： - 法规层面：《税务规范性文件制定管理办法》（国家税务总局令第50号）第30条规定，税务规范性文件应当以公告形式发布，未公告的不得作为执法依据；这是对内部规范使用的明确限制。与此同时，2016年第76号公告（关于走逃企业开具专票的认定）与2019年第38号公告（异常抵扣凭证的处理规则）为税务机关认定和处理异常凭证提供了实质性权源。 - 程序层面：税务所将未公开的操作规程在诉讼中作为程序依据，触及50号令第30条的禁止性要求；且案件中税务机关未以书面形式事先告知纳税人的陈述申辩及听证权利，存在程序瑕疵。 - 事实层面：法院审查后认定中某公司提交的材料未能消除关于其经营、资金往来与货物交割的异常或不合理疑点，证据不足以证明交易真实性，导致其主张难以成立。 - 解释与裁判结果：尽管税务机关在程序上援引了未公开的内部规程（违规），但因认定事项有76号、38号两项公告作为实体依据（权源兜底），法院认为这一程序瑕疵不足以动摇整体行政行为的合法性，遂驳回原告诉求，中某公司败诉。

实务启示（分层看问题）： 1. 权限层（能否认定）：税务机关对异常凭证的实质性认定，依赖已公布的公告性文件，具有合法权源时通常站得住脚。 2. 程序层（如何操作）：内部未公开的管理规程不得作为对外执法的依据；税务机关应严格履行书面告知、告知陈述与申辩权利等程序，避免程序瑕疵被纳税人利用。 3. 证据层（纳税人自保）：纳税人应及时收集并完整保存能证明交易真实性的资料（合同、发货单、物流轨迹、银行往来、仓储凭证、生产与供货能力证明、海关文件等），在接到异常凭证通知时主动要求说明事实与依据并提交证据。 4. 应对策略：收到异常扣税凭证通知，应即时要求税务机关出具书面理由及告知其陈述、申辩和听证权利；同时可申请行政复议或提起行政诉讼，并配合法律顾问梳理完整证据链以回应“真实性存疑”的指控。

结论：税务机关不得以未公开的内部规范直接作为对外执法依据；但如果对外已存在的公告性法规能够为其认定提供独立合法的实体权源，程序上的这一缺失在个案中可能不足以推翻行政决定。为降低风险，税务机关应规范发布可对外援引的规范性文件并严格保障纳税人的程序权利；纳税人则应在日常经营中建立并保全能证明交易真实性的完整证据链，遇到异常处理立即主动应对。